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国家分区

国家层面的国土空间用途分区，可采取国家主体功能分区。“主体功能区”的概念是2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出来的，它依据地域功能理论、区域分工协作理论、可持续发展理论和需求层次理论，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，对国土空间进行功能分区。

1.主体功能区的概念和内涵

在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。

（1）主体功能区的概念

面对资源环境承载力相对有限和人口不断增长、经济社会活动不断增加的基本矛盾，为了满足人类生存和发展的需要，具备条件的区域总是要被不断开发的，而且只有各区域在满足人类活动的需求中都能有效发挥作用，承担合理的功能，该区域的开发才能达到理想状态。受自然、人文和区位等条件的影响，在一个空间系统中，各空间单元不可能实现均质开发，不论其开发进程，还是承担的功能，都是有差别的。理想的空间开发形态是不同空间单元通过分工协作，形成各具特色和功能互补的空间结构，实现整个空间系统的功能更大化。

在形成这种理想的空间开发形态的过程中，各空间单元受到自然历史条件、开发理念、开发模式、区域环境、空间联系等的影响，往往处于不同的开发阶段，在空间体系里承担着不同的功能，面临着不同的矛盾。同时，各空间单元在未来的空间体系中处于什么位置和承担什么功能，又进一步受到这些因素的影响。因此，理想的空间开发形态的形成过程具有不确定性和可选择性，不同的开发理念、环境、政策和方式可能导致不同的结果。

主体功能区就是为了实现理想的空间开发格局，以资源环境承载能力、经济社会发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，根据各空间单元的开发潜力，按照区域分工和协调发展的原则，在对现有区域进行主体功能定位基础上划分出具有某种特定主体功能、实施差别化管控的地域空间单元。

一个空间单元的开发潜力一般包括两个方面：一是空间单元自身的剩余开发潜力，即在不考虑与其他空间单元的关系和功能组合时，一个空间单元的开发潜力完全取决于由其自身的资源环境容量和现有的开发密度所决定的资源环境承载力。区域的自然地理条件决定了区域的资源环境容量，区域人口、经济和社会活动及其聚集程度决定了区域的开发密度。二是空间单元的比较开发潜力，即在开放的空间系统里，两个以上空间单元能够进行功能组合时，一个空间单元的开发潜力不仅取决于其自身的剩余开发潜力，还取决于和其他区域比较所产生的开发潜力优势，包括由该空间单元的区位条件、发展基础、战略地位和战略取向等决定的具备进行人口集聚和工业化、城镇化的开发条件，以及与其他区域比较所具有的功能比较优势（即该区域承担某种功能有利于整个区域的功能更大化）。

在各种技术条件和外部环境相对不变的情况下，一个区域的开发潜力总体上会随着开发活动的开展和开发强度的增加而逐渐下降。但开发潜力并非固定不变和不可逆的，随着技术进步和相关制度变革，空间单元的资源环境承载力有可能增加。而经济社会的发展和战略环境的变化，也会导致空间单元之间的比较优势发生改变。因此，不论是剩余开发潜力，还是比较开发潜力，都是在一个特定阶段所具有的潜力，长期则可能发生变化。

（2）主体功能区的内涵

主体功能区的内涵主要表现为以下几个方面。

1）着眼于实现人与自然协调发展。在中国，不同区域、不同层级的 *** 部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的功能区。但一般功能区的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现一般不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区则不同于一般的功能区，是根据经济社会可持续发展的要求和中国空间资源状况，根据各区域的现实条件和发展潜力所做出的对区域发展理念、功能定位、方向和模式等加以确定并分类管理，以促进人与自然相协调的空间开发战略，推进主体功能区空间治理的思路和模式形成，对未来中国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。

2）旨在促进形成理想的空间开发结构的重要途径和空间治理理念与模式。空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源禀赋和比较优势，通过分工协作，形成有序的空间开发秩序，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。主体功能区是在空间开发过程中旨在促进形成理想的空间开发结构的一种重要途径和空间治理理念与模式，强调对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，进而按照各种类型区域的主体功能定位，通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动。

3）强调区域辅助功能服从区域主体功能。绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用是超越一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。

4）追求分工协作和整体区域功能更大化。主体功能区虽然是对某个特定单元的功能定位，但出发点和归宿都是着眼于整个区域的功能更大化，是从全局利益出发，谋求区域整体利益和长远利益的更大化。对一个特定区域的划分和功能定位不单考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了在周边甚至更大范围的区域内其具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保了全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各项利益的更大化。

5）具有相对稳定性和动态可调整性。确定区域主体功能所考虑的因素在一定时期内是相对稳定的，因此，主体功能区的划分也具有相对稳定性，某一主体功能区的边界和范围在较长时期内不容易发生变化。但随着技术进步、制度变革和一些自然条件的变化等，区域资源环境承载能力、发展条件以及在区域系统中的比较优势等都可能发生变化，并以此带来对其主体功能的调整，不单涉及主体功能的性质，也可能涉及主体功能区的边界和范围，甚至带来其在不同层级区域中地位和功能的变化。

6）多层级和层级交错并行。由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的不均衡性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在适宜于保护的禁止开发区等。

2.主体功能区的分区类型

由于初期的主体功能区规划主要是以开发为导向，而且以县级行政区为基本单元进行划分，在现实中已经面临诸多挑战。比如，“一刀切”确定行政区的主体功能，是违背地域空间分异规律和地域空间多样性、复合性和复杂性的客观实际的。主体功能区划分必须在坚持尊重国土空间的自组织规律、重视国土空间的整体性和系统性、注重功能导向和战略引领、有利于全面推进高质量生产和高品质生活等原则上，进行创新发展。按照这些原则，秉承简明可操作、符合新时代要求的宗旨，在充分继承原有分区理念的基础上，具体可划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区和海洋保护区，实行“分区+名录”的优化方案。

（1）城镇化发展区

是指国家和区域级城市群、都市圈、城镇圈的中心和节点城镇等核心区域、重要的人口和经济集聚区、全国率先实现创新驱动和高质量发展、辐射带动其他区域经济社会发展、提高国家综合竞争力的重点城镇化区域。该类区域的功能定位是，推动高质量发展的主要动力源，带动区域经济社会发展的龙头，促进区域协调发展的重要支撑点，重点增强创新发展动力，提升区域综合竞争力，保障经济和人口承载能力。

（2）农产品主产区

是指具备较好农业生态条件，以粮食和重要农产品种植，以及畜牧业和渔业养殖为主，是保障国家粮食供给和粮食安全、支撑农业现代化发展、落实乡村振兴战略的重要区域。通常是国家或省的粮食、经济作物、蔬菜水果、水产养殖生产的核心区，畜牧业和海洋水产品养殖的主要保障区；列入国家或省产粮大县、畜牧大县、水产养殖大县名单；国家优质粮食基地县（场），以及其他农业资源条件好、增产潜力大的地区等关系战略引领农产品供给安全的地区。该类区域的功能定位是，国家农业生产重点建设区和农产品供给安全保障的重要区域，现代化农业建设重点区，农产品加工、生态产业和县域特色经济示范区，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。

（3）重点生态功能区

是指保障国家生态安全、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力、维护生物多样性和生态系统服务功能的重要区域，主要分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等类型。在具体操作上包括生态系统服务功能重要和生态敏感区域占比高于省域平均水平；自然保护地和生态保护红线的集中分布区；发挥国家水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、海岸维护功能的生态安全重要屏障区；天然林保护地区、退耕还林还草地区、草原“三化”地区等。该类区域的功能定位是，保障国家生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力的重要区域，推动生态文明示范区建设、践行绿水青山就是金山银山理念的主要区域。

（4）海洋保护区

是指国家为保护海洋环境、海洋生态、海洋资源而划出的特别区域，对海洋生态安全、海洋食品安全和海洋防灾减灾具有重大影响。

（5）重要“名录”

主要包括自然保护地、重点文化景观区域、战略性矿产保障区、特别振兴区等。

1）自然保护地名录是指对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域和海域，包括纳入自然保护地体系的国家公园、自然保护区和自然公园3类区域，以点状分布，是国家管护生态环境的关键性区域。该区域的功能定位是，守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展。

2）重点文化景观区域名录主要包括历史文化名城名镇的主要聚集区，中华文明标识的主要聚集区，是国家文化传承的主要区域。

3）战略性矿产保障区名录是指为经济社会可持续发展提供战略性矿产资源保障的重要区域，主要包括全国和省级战略性矿产资源分布的国家规划矿区、能源资源基地、重要价值矿区和重点勘查开采区。该类区域功能定位是，关系国家和区域经济社会发展的战略性矿产资源科学保护、合理开发利用和供给安全的重要区域，落实矿产资源节约与综合利用、实现矿产开发与环境保护协调发展的示范区域。它主要是国家级矿产地战略矿区以及能源基地，包括能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种战略性能源和矿产资源（可根据国家资源安全形势动态调整）大规模集中赋存区，矿物原材料大规模集中生产区以及资源勘查、开采、冶炼加工的重要区域。

4）特别振兴区名录是指因资源枯竭、人口收缩等原因致使发展活力不足、关系国家边疆安全，以及需要国家特别扶持的区域，主要包括边疆重要城市、资源枯竭型城市、传统工矿城市等。该类区域功能定位是，边疆重要城市是落实国家对外开放战略的重要区域，资源枯竭型城市和传统工矿城市是培育接续替代产业、实现城市精明发展的主要区域。

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省级分区

省级国土空间用途分区应落实国家区域协调发展战略和主体功能区战略定位对本省区要求，同时根据自然资源禀赋、经济社会和城镇化发展阶段以及人口消费变化趋势，统筹经济社会发展、城乡空间布局、粮食安全、资源开发与生态建设，明确省域空间结构、生态保护格局、农业发展格局和基础设施布局，统筹确定省域内3条控制线总体格局、重点区域，制定省域国土空间用途分区方案。在具体的操作中，可将主体功能区作为主要的依据，叠置生态功能区划底图，划分省级主导功能分区。参照《浙江省市级国土空间总体规划技术规程》，省级国土空间用途分区可分为以下4类区域。

1）生态保护区。是指具有特殊生态功能或生态环境脆弱敏感、必须保护的陆地自然区域，包括陆域生态保护红线集中区域，以及需进行生态保护与生态修复的其他陆地自然区域。具体可分为生态保护红线区、生态保护控制区和一般生态保护区。①生态保护红线区是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱地区。其中国家公园和自然保护区的核心保护区属于禁止建设区，其他红线区属于限制建设区。②生态保护控制区是指自然公园的其他区域、Ⅱ级保护林地、除Ⅱ级保护林地外的二级国家级公益林、集中连片的省级公益林、天然林重点区域、沿海国家特殊保护林带、古树名木集中分布区、名胜古迹和革命纪念地林、林木种质资源保护区、母树林、实验林等。省级以上重要湿地，饮用水水源地的二级保护区，重要江河、湖泊、库塘等水域，水产种质资源保护区除核心区外的其他区域。珍稀濒危野生动植物栖息地，重要风景资源分布区，坡度25以上退耕还林区和地质灾害隐患区、重要生态廊道以及其他生态功能重要区域，该区属于限制建设区。③一般生态保护区是指Ⅲ级保护林地，除Ⅲ级保护林地外的其他天然林、零星分布的省级公益林、市县级公益林、其他防护林和特用林、城镇周边山体、城郊绿色空间、省级以上重要湿地外的湿地、一般水系、一般廊道以及Ⅳ级保护林地和林地外的树圃、苗圃、经济林等。该区属于限制建设区。

2）农业农村发展区。是指城镇开发边界外，为满足农林牧渔等农业发展以及农民集中生活和生产配套为主的区域，包括永久基本农田保护区、一般农业区、村庄建设区和特定保护利用区。

3）城镇发展区。是指城镇开发边界围合的范围，是城镇集中开发建设并可满足城镇生产、生活需要的区域。包括城镇集中建设区、弹性发展区和特别用途区。其中弹性发展区是指为满足城镇开发边界内预留的在特定条件下城镇集中建设可调整的区域；特别用途区是指划入城镇开发边界内进行管控的各类人文景观、生态绿地等开敞空间，它们都属于限制建设区。

4）海洋保护利用区。是指海洋生态保护红线区和允许集中开展开发利用活动的海域，以及允许适度开展开发利用活动的无居民海岛，包括海洋生态保护红线区、海洋利用区和海洋保留区。其中海洋生态保护红线区是指重要河口、重要滨海湿地、特别保护海岛、海洋保护区、海洋自然景观及历史文化遗迹、海洋珍稀濒危物种集中分布区、重要海洋渔业水域、红树林、珊瑚礁及海草床等重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区，属于禁止建设区。

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市级分区

市级国土空间用途分区，具有战略性与空间性相结合的特点，实施性会更强。其重点是发挥空间引导功能和承上启下的控 *** 用，突出市域中心城市的空间分区，以及全市域的底线划定和公共资源的配置安排。因此，市域国土空间用途分区的重点：一是突出中心城市的国土空间用途分区；二是全市域的“三区三线”用途分区，即生态红线区、永久基本农田保护区和城市开发边界内的建设用地区。结合作者近几年来的研究成果，同时参照国家规程以及浙江、广东、湖北等省出台的有关国土空间用途分区文件，按照省市国土空间用途分区传导机制的要求，市域国土空间用途分区，可采用规划基础分区，总体上是对省级主导功能分区的续分，具体可分成以下17种类型：生态保护红线区；生态保护控制区；一般生态保护区；永久基本农田保护区；永久基本草原保护区；永久基本林地保护区；一般农业区；村庄建设区；乡村特定保护利用区；城镇集中建设区；城镇战略预留区；城镇特别用途区；风景名胜区；泄洪区；海洋生态保护红线区；海洋利用区；海洋保留区。其中，乡村特定保护利用区主要包括文化遗产保护区、矿产能源保护区、特色农产品保护区等；城镇特别用途区主要包括划入城镇开发边界内的各类人文景观、绿地生态等开敞空间。

在中心城市，要在确定市域总体空间结构、城镇体系结构，明确中心城市性质、职能与规模，落实生态保护红线，划定市级城镇开发边界和城市周边基本农田保护区的基础上，划定城市交通红线、市政黄线、绿地绿线、水体蓝线、文保紫线、安全橙线、走廊黑线“七线”，并划分以下空间用途分区：居住生活区；商业商务区；综合服务区；工业区或开发区；行政区；文教区；风景区；保护区；交通物流仓储区；农业区；战略预留区等。

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县级分区

县级国土空间用途分区类型的划分不能过细，不是规定每个地块的用途。每个地块的用途在乡镇级的国土空间用途分区或详细规划层面的用途管制进行确定。县级国土空间用途管制分区应突出重点，规定国土空间分区的主导用途、禁止用途和允许的零星用途，并且制定各用途区管制规则和限制条件及非限制条件。国土空间用途分区类型划分主要是依据国土空间用途管制的需要和国土空间保护、利用、开发、整治、修复措施的不同而进行。在一个类型中，以一种用途为主导，其他用途则处于服从和辅助地位。依据国土空间用途管制传导机制的要求，参照国家规程及各地的经验，县级国土空间用途分区可划分以下类型：生态保护核心红线区；生态保护其他红线区；森林生态控制区；湿地生态控制区；其他生态控制区；一般生态保护区；永久基本农田保护区；永久基本农田储备区；一般农业区；村庄建设区；特色农产品保护区；文化遗产保护区；风景旅游用地区；工矿及矿藏区；泄洪区；重要绿地水系区；历史文化紫线区；重要交通与枢纽区；居住生活区；商业商务区；工业物流区；特色功能区；城乡战略预留区；海洋生态保护红线区；农田围垦利用区；渔业用海区；建设用海区；矿产与能源用海区；旅游休闲娱乐用海区；特殊用海区；无居民海岛利用区等。

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乡镇分区

乡镇层面的国土空间用途分区，主要是在县级规划用途分区的基础上进行细化。具体方式可采用国土空间用途编定，其深度介于国土空间用途分区管制和控制性详细规划之间，其功能是把每一种用途落到地块，但不明确规定建设容积率等指标参数。国土空间用途编定的类型，原则上可以参照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）进行。诸如，耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域、地下交通运输设施、地下公用设施、地下人民防空设施、其他地下设施等。

本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；文章来源：自然资源之声

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